Poboljšanje primene zakona i propisa u Srbiji - perspektiva

 

Datum: 11.11.2011

Joe Lowther,
USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Text Box: Plasman Srbije na globalnom nivou  Srbija je na 95. mestu od ukupno 142 zemlje obuhvaćene Globalnim izveštajem o konkurentnosti koji priprema Svetski ekonomski forum, ali je u pogledu primene zakona i propisa još gore plasirana:  Ø	134. po teretu regulative  Ø	137. po efikasnosti pravnog okvira za rešavanje sporova  Ø	119. po javnim institucijama  Ø	135. po neefikasnosti državnih organa  Tokom poslednjih 10 godina Srbija je razvila savremeni okvir privrednog prava kojim se omogućava postojanje tržišne privrede. Međutim, jasno je da su preduzeća u Srbiji opterećena nepovoljnim regulatornim okvirom i nedoslednom primenom zakona i propisa. Srbija je trenutno veoma nisko rangirana u pogledu primene zakona u izveštaju Svetskog ekonomskog foruma (World Economic Forum, WEF); preduzeća obuhvaćena anketom WEF-a neefikasnu državnu birokratiju smatraju najvećom preprekom za poslovanje u Srbiji. Poštovanje propisa preduzeća skupo košta – preko milijardu evra potrebno je dati samo za radne sate zaposlenih koji se bave ispunjavanjem propisanih zahteva, a povrh toga moraju se platiti i brojne takse – a taj novac bi mogao da se upotrebi za angažovanje novih zaposlenih i širenje poslovanja.

Za pravilnu primenu zakona neophodno je da ustanove zadužene za tu primenu (državni organi, sudovi, preduzeća, advokati, itd) budu u stanju da obavljaju više ključnih zadataka. Među njima su: planiranje, obuka zaposlenih, mapiranje i poboljšavanje procesa i sistema, izrada podzakonskih akata i procedura, upravljanje ljudskim resursima i određivanje ciljeva i praćenje ostvarivanja tih ciljeva i sa njima povezanih međuciljeva. Sve to slično je zahtevima koje moraju da ispune preduzeća iz privatnog sektora da bi uspešno uvela novi proizvod ili uslugu, poboljšala poslovanje ili postojeći proizvod ili uslugu, ili povećala svoju profitabilnost.
Od kako smo prisutni u Srbiji blisko sarađujemo sa više ministarstava i agencija, i kroz tu saradnju otkrili smo da postoji jedan broj iskusnih državnih službenika i zaposlenih koji su i posvećeni svom poslu. Međutim, nisu svi službenici podjednako stručni i posvećeni: takođe smo otkrili da je rukovođenje u pojedinim državnim organima loše i da zaposleni u njima nemaju kapaciteta ili nisu zainteresovani da pravilno primenjuju zakone. Možda je najveći problem nedostatak razumevanja rukovodećeg kadra u državnim organima za upravljanje primenom zakona i propisa – a to smo videli i u Hrvatskoj, Bugarskoj i drugim zemljama u regionu.

 

Kako poboljšati ovu situaciju?

Potreban je sofisticiraniji i ozbiljniji pristup upravljanju u mnogim državnim organima u Srbiji. Naša preporuka je da menadžeri iz državnih organa, i to naročito na najvišim nivoima u ministarstvima, treba da primene koncepte strateškog menadžmenta i upravljanja promenama. Ti koncepti, poreklom iz privatnog sektora, u mnogim zemljama su primenjeni uspešno u javnom  sektoru, i trebalo bi ih šire primeniti u Srbiji.

Strateški menadžment usredsređuje se na to koje su promene neophodne, kako uvoditi te promene i upravljati njima, i kako pratiti promene i obezbediti njihovu primenu. Ovo načelo trebalo bi da bude deo pristupa menadžmentu čitave organizacije – ministarstva, na primer – ali bi ga takođe trebalo primeniti i na svaki element strateškog plana te organizacije (uključujući i primenu konkretnih zakona i podzakonskih akata). Kao što čitalac već može da pretpostavi, strateški menadžment moguć je samo ako postoji strategija i plan primene takve strategije.

U primeni strateškog menadžmenta radi primene zakona, državni organi moraju da razumeju koji su ciljevi zakona, spoljno i unutrašnje okruženje za njegovu primenu (npr. da li korisnici i naši zaposleni umeju da koriste kompjuterski sistem koji nam je potreban?), kao i koji su resursi potrebni za primenu tog zakona. Državni organi takođe moraju unutar sebe i sa drugim učesnicima u postupku da obave diskusiju u zakonu i njegovoj primeni pre nego što se nacrt zakona izradi. Tek tada se mogu pripremiti strategija i akcioni plan za primenu zakona. Strategijom bi trebalo obuhvatiti gore pomenute oblasti: izradu podzakonskih akata, mapiranje i poboljšavanje procesa i sistema, upravljanje ljudskim resursiima i određivanje ciljeva, međuciljeva i indikatora.

Strateškim menadžmentom osigurava se delotvorna primena strategije i plana. Strateški menadžment uglavnom podrazumeva korišćenje i koordinaciju svih resursa koji su na raspolaganju menadžmentu i njihovo usmeravanje u cilju sprovođenja strateškog plana. Državni organi trebalo bi da izrade akcione planove za primenu zakona i da koriste mehanizme upravljanja projektima kako bi se osigurala realizacija planova. Pojedinačni menadžeri i menadžerski timovi odnosno jedinice trebalo bi da snose odgovornost ako se zacrtani rezultati ne ostvare. Tokom postupka primene propisa, za merenje ostvarenih rezultata državni organi trebalo bi da koriste povratne informacije od sopstvenih zaposlenih, kao i izvan svoje organizacije – tj. od preduzeća i pojedinaca. Državni organi bi potom trebalo da izmene plan primene radi rešavanja mogućih pitanja vezanih za njegovo sprovođenje.

Upravljanje promenama trebalo bi da bude sastavni deo procesa strateškog menadžmenta, naročito kada je reč o primeni novih zakona i podzakonskih akata koji uvek sami po sebi predstavljaju promene. Upravljanje promenama najčešće se pominje u kontekstu transformacije određene organizacije. Kada je reč o upravljanju promenama u primeni propisa, relevantna državna ustanova najverovatnije će morati da promeni i sebe i da upravlja promenama i procesima koje donosi novi zakon i koji utiču na druge organizacije. Upravljanje promenama predmet je brojnih studija, ali svi stručnjaci se slažu da u njegovoj osnovi leži osam činilaca:

  1. Osigurati da postoji potreba za promenama i saopštiti tu potrebu
  2. Pripremiti plan kako ostvariti te promene
  3. Obezbediti podršku za promene i prevazići otpor
  4. Osigurati podršku i posvećenost najvišeg menadžmenta
  5. Obezbediti podršku spolja
  6. Obezbediti neophodne resurse
  7. Institucionalizovati promene kako bi postale održive
  8. Sprovesti sveobuhvatne promene u okviru organizacije

Da bi bili uspešni, strateški menadžment i upravljanje promenama zahtevaju liderstvo, odnosno da ministri određuju strategiju i agendu a da službenici i zaposleni prate njihovu realizaciju. Ministri moraju svoju rukovodeću ulogu da shvataju ozbiljno i moraju insistirati da su menadžeri na svim nivoima u državnim institucijama profesionalci i da postižu izuzetne rezultate.

Iako je liderstvo bitno, zaposleni moraju da prihvate i usvoje promene da bi one zaživele. Moraju se propisati procedure. Zaposlenima mora da bude pružena odgovarajuća obuka. Promene takođe moraju biti i praćene. Na primer, pri reformi jedne vrste inspekcijskog nadzora zadobićemo podršku ministarstva, konsultovaćemo se sa preduzećima o problemima sa kojima se suočavaju u pogledu te vrste nadzora, i pomoći ćemo ministarstvu da razvije bolje procedure. Potom će zaposlenima biti pružena obuka a nove procedure će biti primenjene. Poslovni sektor će pomoći Vladi da prati primenu novih procedura kako bi se osiguralo da se stvari zaista menjaju na bolje.

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja pripremio je zajedničke planove rada sa više ministarstava radi sprovođenja nekoliko aktivnosti u cilju primene zakona, među kojima je i izrada podzakonskih akata, obuke zaposlenih, i unapređenja procesa, sistema i upravljanja. I Vlada i donatorske organizacije u prošlosti su se suočavali sa problemima pri sprovođenju ovih aktivnosti – a sa njima se i dalje suočavaju. Jedno ministarstvo sa kojim sarađujemo izradilo je sveobuhvatan plan primene novog zakona; međutim, iako se podzakonski akti pripremaju i donose, ozbiljno se kasni njihovom izradom i sa drugim bitnim činiocima vezanim za primenu zakona. Kašnjenje uglavnom izazivaju sukobljeni i često potpuno neočekivani prioriteti, kao i odsustvo liderstva i odgovornosti.

 


 

 


















Odricanje od odgovornosti: Na ovom internet sajtu objavljuju se informacije koje potiču iz različitih izvora i tiču se različitih tema. Mišljenja izneta na ovom internet sajtu ne odražavaju nužno mišljenja Agencije SAD za međunarodni razvoj ili Vlade SAD, kao ni izvršnog partnera koji implementira projekat, firme Cardno Emerging Markets ili njenih povezanih lica, podizvođača i partnera.